Délégation de la Base Adresse Locale (BAL) à un tiers : ce que la loi 3DS autorise (et interdit)

Depuis la loi 3DS du 21 février 2022, chaque commune française a l'obligation légale de produire et publier sa Base Adresse Locale (BAL) — avec une échéance fixée au 1er janvier 2026 pour les communes de moins de 2 000 habitants. Sur les plus de 35 millions d'adresses référencées dans la Base Adresse Nationale (BAN), une part significative reste non certifiée, dupliquée ou géolocalisée de manière approximative. Face à cet enjeu, la question se pose souvent pour les communes et les EPCI : peut-on déléguer la gestion de la BAL à un cabinet de géomatique ou à un éditeur SIG ? La réponse est oui, partiellement — mais le cadre légal trace une frontière nette entre ce que la loi autorise à externaliser et ce qu'elle réserve exclusivement aux agents communaux.

Base Adresse Locale (BAL) : définition, obligations et lien avec la BAN

La Base Adresse Locale (BAL) est le fichier numérique, produit et maintenu par une commune ou un groupement de communes, qui recense l'ensemble des adresses de son territoire sous un format standardisé conforme au schéma national défini par l'ANCT (Agence Nationale de la Cohésion des Territoires).

La BAL n'est pas un simple annuaire d'adresses postales. Elle constitue la source officielle d'alimentation de la Base Adresse Nationale (BAN), gérée conjointement par l'ANCT, la DINUM et l'IGN, et mise à disposition en open data sur adresse.data.gouv.fr. La distinction entre BAL et BAN est fondamentale : la BAL est produite localement par chaque commune et constitue la source primaire des adresses de son territoire, tandis que la BAN est l'agrégation nationale de toutes les BAL. Une adresse n'est considérée comme officiellement certifiée dans la BAN que si elle a d'abord été validée dans la BAL de sa commune d'origine. En l'absence de BAL communale publiée, la BAN affiche des adresses issues de sources alternatives — cadastre, BDTOPO de l'IGN — qui ne bénéficient d'aucune certification communale et présentent donc un niveau de fiabilité moindre pour les opérations de géocodage d'adresses.

Depuis le décret n° 2021-197 du 22 février 2021 relatif à l'adressage, puis la loi 3DS (article 168), chaque commune est tenue de produire et de mettre à jour sa BAL, avec l'obligation de la publier en open data. Cette obligation de publication s'applique aux communes de plus de 2 000 habitants depuis le 1er janvier 2024, et sera étendue à l'ensemble des communes françaises au 1er janvier 2026. Pour satisfaire à l'exigence de conformité schéma BAL 1.3, un fichier BAL valide doit comporter les champs suivants :

• Identifiant unique de l'adresse (ID BAN) : généré automatiquement lors de la publication sur la plateforme nationale.

• Numéro de rue et suffixe : le numéro physique attribué à la construction ou au point d'accès, accompagné d'un éventuel suffixe (bis, ter, A, B…).

• Libellé de la voie : la dénomination officielle telle qu'adoptée par délibération du conseil municipal, conforme à la numérotation des voies publiques inscrite dans les registres communaux.

• Code INSEE de la commune : indispensable pour l'interopérabilité avec les autres référentiels nationaux (SIREN, MAJIC, RPLS).

• Coordonnées géographiques : exprimées en WGS84 (longitude/latitude), avec un niveau de précision suffisant pour localiser le point d'accès réel — et non le centroïde de la parcelle cadastrale, source fréquente d'imprécision dans les opérations de géocodage d'adresses.

• Certification de l'adresse : le champ certifie, booléen (true / false), indiquant que la commune valide officiellement cette adresse. Lorsqu'il est positionné à true, il signifie que la commune reconnaît officiellement l'adresse comme valide et conditionne le niveau de confiance accordé à l'adresse dans la BAN.

C'est précisément ce dernier champ — la certification adresse BAN — qui cristallise l'essentiel des questions de délégation et de mise en conformité adressage loi 3DS.

Compétence communale exclusive en matière d'adressage : ce que la loi 3DS interdit de déléguer

La compétence d'adressage est une compétence régalienne communale, c'est-à-dire qu'elle ne peut être exercée que par les élus ou agents habilités de la commune, et ne peut pas être transférée contractuellement à un acteur privé, quel que soit son niveau d'expertise technique.

La loi 3DS (loi n° 2022-217 du 21 février 2022) a ancré dans le CGCT — à l'article L. 2111-4-1 — l'obligation pour les communes de nommer les voies et de numéroter les constructions. Cette disposition va de pair avec l'arrêté du 17 juillet 2020 (NOR : TERB2017145A) relatif au cadre national d'interopérabilité de l'adresse, qui définit le format technique de la BAL. La compétence n'est pas seulement une obligation : elle confère à la commune une autorité exclusive sur l'adressage réglementaire commune qui ne peut être ni sous-traitée ni aliénée.

Les actes exclusivement réservés à la commune en matière d'adressage réglementaire sont les suivants :

• La délibération du conseil municipal portant dénomination ou changement de nom d'une voie, d'une place ou d'un lieu-dit : il s'agit d'un acte administratif unilatéral, non délégable à un prestataire privé, conformément aux articles L. 2121-29 et L. 2111-4-1 du CGCT. Un cabinet de géomatique peut préparer un dossier de proposition, mais seul le conseil municipal peut adopter la dénomination par délibération.

• La certification des adresses dans la BAL : positionner le champ certifie à true dans le fichier BAL constitue un engagement officiel de la commune. Seul un agent communal habilité — typiquement le responsable SIG, le secrétaire de mairie ou le directeur général des services — peut procéder à cette validation. Il s'agit d'un acte de certification adresse BAN à portée administrative directe.

• L'attribution d'un numéro à une nouvelle construction : notamment dans le cadre de l'instruction d'un permis de construire ou d'une déclaration préalable. Cette attribution conditionne la délivrance du certificat de numérotage, document administratif ayant une valeur juridique propre et opposable aux tiers.

• La publication officielle via le portail national : la mise en ligne sur adresse.data.gouv.fr doit être effectuée par la commune ou son mandataire EPCI dans le cadre d'une convention formalisée, jamais par un tiers privé agissant en son propre nom.

Tout contrat de prestation prévoyant qu'un acteur privé certifie les adresses ou publie la BAL en lieu et place de la commune serait juridiquement nul, car contraire à l'article L. 2111-4-1 du CGCT. Cette limite est non négociable, quelle que soit la qualité technique du prestataire.

Délégation BAL à un prestataire : les missions techniques autorisées par la loi

Un prestataire privé — cabinet de géomatique, bureau d'études SIG ou géomètre-expert — peut légalement prendre en charge les missions techniques de production de la BAL, à l'exclusion des actes administratifs réservés à la commune.

Cette distinction est essentielle pour construire un cadre contractuel solide et pour respecter les exigences de la mise en conformité adressage loi 3DS. Dans la pratique, les communes — en particulier les plus petites, dont les ressources humaines en interne sont limitées — font appel à des cabinets spécialisés en géomatique comme IDS France pour les accompagner sur plusieurs niveaux d'intervention.

Le levé terrain et la collecte des données de voirie constituent le cœur opérationnel de la mission : repérage des accès réels, mesure des emprises de voirie, relevé des plaques de numérotage existantes, identification des écarts entre la numérotation physique sur le terrain et celle figurant dans le cadastre ou dans la BAN. Ces opérations mobilisent des techniciens géomètres ou des géomaticiens équipés de GPS RTK ou de tablettes de terrain avec applications nomades de collecte, et ne nécessitent aucun mandat administratif particulier. Elles produisent une donnée de terrain fiable, indispensable à la production d'une BAL précise au point d'accès réel.

La structuration et le formatage du fichier BAL constituent une seconde mission entièrement externalisable : mise en forme des données collectées au format CSV conforme au schéma de la BAL publié sur schema.data.gouv.fr (version 1.3 ou ultérieure), intégration des coordonnées géographiques en WGS84, vérification de la cohérence des codes INSEE, nettoyage des doublons et des adresses orphelines. Le respect strict de la conformité schéma BAL 1.3 est indispensable : tout fichier non conforme est automatiquement rejeté par la plateforme nationale lors de la tentative de publication.

La détection des anomalies et la proposition de plan de correction représentent une valeur ajoutée forte des prestataires spécialisés : analyse des incohérences (deux voies portant le même nom, numérotation non séquentielle ou avec sauts inexpliqués, adresses non géolocalisées ou géolocalisées sur le centroïde parcellaire), et production d'un rapport de recommandations. La décision finale reste du ressort de la commune, mais le travail préparatoire peut représenter plusieurs dizaines d'heures économisées en interne.

La formation aux éditeurs BAL et aux outils SIG est enfin une mission 100 % externalisable : prise en main de la plateforme mes-adresses.data.gouv.fr, paramétrage des exports automatisés depuis un SIG communal ou intercommunal vers le format BAL, configuration de l'API BAN pour des flux de mise à jour automatisés. Ces formations permettent aux agents communaux de reprendre ensuite la main sur la certification et la publication, dans le respect du cadre légal.

EPCI opérateur BAL : cadre juridique de la mutualisation intercommunale

Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut être mandaté par ses communes membres pour gérer la BAL en leur nom, dans un cadre juridique précis qui le distingue fondamentalement d'un prestataire privé.

L'article L. 5211-4-1 du CGCT permet aux EPCI de se voir confier, par convention, les missions que les communes choisissent de mutualiser. En matière d'adressage réglementaire commune, cette mutualisation prend deux formes juridiquement distinctes qu'il convient de ne pas confondre : la convention de mise à disposition de services et la délégation ou le transfert de compétence.

Dans le cadre d'une mise à disposition, la commune reste compétente mais charge l'EPCI d'agir en son nom. Le travail opérationnel est réalisé par les services intercommunaux, mais c'est toujours techniquement un agent communal habilité qui certifie les adresses dans la BAL. Le flux de publication vers adresse.data.gouv.fr peut être géré par l'EPCI, mais sous couvert de l'identité communale.

Dans le cadre d'un transfert ou d'une délégation de compétence, formellement acté par délibérations concordantes des conseils communaux et du conseil communautaire, l'EPCI peut certifier les adresses en lieu et place des communes membres et intervenir directement sur la plateforme nationale d'adressage. Ce statut d'opérateur BAL ANCT convention est reconnu par l'Agence Nationale de la Cohésion des Territoires à des structures — principalement des EPCI, des syndicats mixtes ou des agences départementales d'information géographique — ayant signé une convention spécifique leur permettant d'agir directement sur la plateforme pour le compte des communes.

Cette organisation intercommunale est aujourd'hui la voie privilégiée pour les territoires ruraux et les communes de moins de 500 habitants, qui ne disposent pas en interne des compétences géomatiques nécessaires à la production d'une BAL conforme au schéma national. Un prestataire privé comme IDS France peut accompagner aussi bien la commune isolée que l'EPCI dans la structuration de cette organisation, depuis le diagnostic initial jusqu'à la livraison du fichier BAL certifiable — sans jamais se substituer à l'acte de certification lui-même.

Délégation BAL non conforme : risques juridiques, techniques et fiscaux pour la commune

Une délégation de BAL non conforme au cadre de la loi 3DS expose la commune à quatre catégories de risques : invalidation des adresses dans la BAN, engagement de la responsabilité pénale du maire, mise en demeure préfectorale, et incohérences dans les référentiels fiscaux de la DGFiP.

Le premier risque, directement sécuritaire, concerne la qualité du géocodage d'adresses utilisé par les services d'urgence. Depuis la loi 3DS, le SDIS, le SAMU et la police nationale ont l'obligation réglementaire d'utiliser la BAN comme référentiel d'adressage. Des adresses publiées sans certification communale valide sont signalées comme « non certifiées » dans la BAN et dégradées dans les algorithmes de géocodage. Dans un contexte d'intervention d'urgence, une adresse mal géolocalisée peut retarder l'arrivée des secours de plusieurs minutes — avec des conséquences potentiellement irréversibles.

Le deuxième risque est celui de la responsabilité administrative et pénale du maire. En cas d'erreur ou de retard dans la mise à jour de la BAL ayant contribué à une intervention manquée ou retardée, la responsabilité du maire pourrait être engagée sur le fondement de l'article 121-3 du Code pénal (faute caractérisée) si une carence avérée dans la gestion de l'adressage réglementaire commune est établie.

Le troisième risque est celui de la non-conformité aux obligations de la loi 3DS. L'article L. 2111-4-1 alinéa 3 du CGCT prévoit une procédure de mise en demeure préfectorale suivie d'une substitution d'office de l'État si la commune ne s'exécute pas dans le délai imparti. Les coûts de production de la BAL sont alors mis à la charge de la commune, sans que celle-ci ait maîtrisé ni la qualité ni la méthode de production du fichier.

Le quatrième risque est fiscal : la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) utilise la BAN pour mettre à jour sa propre base MAJIC (Mise À Jour des Informations Cadastrales). Une BAL mal structurée ou comportant des adresses erronées peut générer des incohérences dans l'assiette de la taxe foncière, dans les droits de mutation ou dans les fichiers de valeurs foncières, avec des conséquences potentiellement contentieuses pour les contribuables locaux.

Ces quatre catégories de risques soulignent l'importance d'un contrat de prestation explicite, définissant précisément la frontière entre ce que le prestataire produit techniquement et ce que la commune valide et certifie administrativement.

Points clés à retenir

• La compétence d'adressage est une compétence communale obligatoire depuis la loi 3DS du 21 février 2022 (loi n° 2022-217), inscrite à l'article L. 2111-4-1 du CGCT, et ne peut pas être transférée contractuellement à un acteur privé sous peine de nullité juridique.

• La certification des adresses dans la BAL — le champ certifie à true dans le fichier CSV conforme au schéma BAL 1.3 — est un acte administratif qui ne peut être réalisé que par un agent habilité de la commune, jamais par un prestataire externe, car il engage la responsabilité officielle de la collectivité.

• Les missions techniques — levé terrain des points d'accès, structuration et formatage du fichier BAL, détection des anomalies, formation aux éditeurs BAL et à l'API BAN — peuvent être confiées à un cabinet de géomatique spécialisé sans restriction légale particulière.

• Un EPCI peut être mandaté par ses communes membres pour gérer la BAL en leur nom, à condition que ce mandat soit formellement acté : convention de mise à disposition (article L. 5211-4-1 du CGCT) ou transfert de compétence par délibérations concordantes, avec convention opérateur BAL ANCT si nécessaire.

• La BAN est depuis 2022 le référentiel officiel d'adressage des services d'urgence (SDIS, SAMU, police nationale), ce qui confère à la certification adresse BAN une portée directement sécuritaire pour les populations : une adresse non certifiée ou mal géolocalisée peut retarder une intervention d'urgence.

• Une délégation mal encadrée expose la commune à quatre risques majeurs : invalidation des adresses dans la BAN, responsabilité pénale du maire (article 121-3 du Code pénal), mise en demeure préfectorale avec substitution d'office aux frais de la commune, et incohérences dans la base MAJIC de la DGFiP avec des répercussions fiscales potentiellement contentieuses.

• Le schéma de la BAL publié sur schema.data.gouv.fr est la référence technique obligatoire pour tout fichier BAL soumis à publication ; le non-respect de la conformité schéma BAL 1.3 entraîne le rejet automatique du fichier par la plateforme nationale, sans possibilité de certification.

• L'arrêté du 17 juillet 2020 (NOR : TERB2017145A) relatif au cadre national d'interopérabilité de l'adresse définit les spécifications techniques auxquelles tout fichier BAL doit se conformer, complétant les dispositions législatives du CGCT et du décret n° 2021-197 du 22 février 2021.

• Les communes de moins de 2 000 habitants ont jusqu'au 1er janvier 2026 pour publier leur BAL sur adresse.data.gouv.fr, ce qui représente un délai court pour engager un accompagnement qualifié, notamment pour les territoires ruraux sans ressources géomatiques en interne.

• Tout contrat de prestation en matière de BAL doit préciser explicitement la frontière entre production technique (à la charge du prestataire) et certification et validation administratives (exclusives à la commune), avec une clause de responsabilité adaptée, pour protéger les deux parties en cas de litige ou de contrôle préfectoral.

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